О проблемах осуществления закупок в сфере теплоснабжения

О.В. Колесникова, первый заместитель председателя Комитета по энергетике и инженерному обеспечению, Администрация Санкт-Петербурга; Д.М. Карпин, заместитель генерального директора по правовым и корпоративным вопросам, ГУП «ТЭК СПб», г. Санкт-Петербург

С 1 января 2017 года применение положений Федерального закона от 05.04.2013
 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) обязательно для государственных унитарных предприятий (ГУП) независимо от вида деятельности, который данное предприятие осуществляет.

В свою очередь ресурсоснабжающие организации (РСО) в форме акционерных обществ работают по Федеральному закону от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ
«О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» далее – Закона № 223-ФЗ).

Таким образом, РСО в форме ГУП оказались в неравных условиях, что снизило эффективность их работы.

9 октября 2017 года в Совете Федерации Федерального Собрания РФ в Москве прошёл «круглый стол» на тему: «Проблемы осуществления закупок товаров, работ, услуг унитарными предприятиями, действующими в сфере теплоснабжения». Отправной точкой для его организации послужило обращение ГУП «ТЭК СПб» в адрес председателя Комитета Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности А. Кутепова, где были изложены проблемы, которые свидетельствует о практической непригодности Закона № 44-ФЗ для унитарных предприятий, работающих в сфере теплоснабжения.

Предлагаем ознакомиться с замечаниями и предложениями петербургских коллег, озвученными на этом мероприятии.

Обязанность ГУП по применению положений Закона № 44-ФЗ относится ко всем закупкам, за исключением тех, которые осуществляются за счёт грантов, а также в случаях привлечения соисполнителей иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного предприятия.

Порядок проведения закупок, предусмотренный Законом № 44-ФЗ, предполагает существенные ограничения закупочной деятельности для ГУП. Среди таких ограничений и недостатков можно выделить следующие:

1. Невозможность обеспечить непрерывный производственный процесс теплоснабжения. Так, в течение короткого 3-4-х месячного межотопительного периода теплоснабжающее предприятие (ТСО) обязано провести плановые и внеплановые ремонтные работы, которые выявляются по результатам проводимых исключительно в летний период гидравлических и температурных испытаний. Например, ГУП «ТЭК СПб» проводит их за лето более 500.

Кроме того, в течение отопительного периода на котельных и тепловых сетях происходит значительное количество технологических инцидентов, ликвидация которых требует принятия оперативных решений и незамедлительных действий, в том числе с привлечением сторонних организаций. Предусмотренная Законом № 44-ФЗ конструкция неповоротлива и не позволяет реагировать на нештатные

ситуации – длительные закупочные процедуры не дают возможности ТСО срочно и своевременно выполнять непредвиденные, незапланированные работы, а также проводить их в сроки, установленные предписаниями контрольно-надзорных органов.

2. Главным критерием победы в закупках остаётся наименьшая цена, а не качество выполнения работ.

Например, при подготовке документации к аукциону заказчиком проводится экспертная оценка определения цены контракта, которая по факту игнорируется при проведении аукциона, поскольку победителем может стать подрядчик, который значительно снизит установленную цену. Качественно выполнить при этом работы объективно невозможно, что недопустимо в условиях необходимости обеспечения безаварийной эксплуатации опасных производственных объектов, коими являются тепловые сети и источники тепловой энергии.

3. Применение Закона № 44-ФЗ приводит к нарушению других нормативных правовых актов федерального уровня. А именно:

в соответствии с законодательством о теплоснабжении ТСО обязана обеспечить подключение новых потребителей в срок 18 месяцев. Закон о контрактной системе запрещает осуществлять одновременную закупку в указанных целях проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ, тем самым соблюдение 18-месячного срока подключения становится фактически невозможным. Данная просрочка влечёт нарушение предприятием норм антимонопольного законодательства и, как следствие, – привлечение предприятия к административной ответственности, кроме того начисление штрафов, пеней может сказаться на сроках ввода строящегося жилья и социально-важных объектов.

при закупках систем антитеррористической защиты предприятие согласно требованиям Закона № 44-ФЗ вынуждено размещать в открытом доступе проектную документацию на оборудование котельных системами антитеррористической защиты в полном объёме, поскольку эта информация сегодня законодательно не отнесена к сведениям, являющимся государственной тайной.

О какой безопасности в таком случае может идти речь?

согласно законодательству об аккредитации, экспертная организация для проведения процедуры подтверждения компетентности собственных измерительных лабораторий ТСО назначается Управлением Федеральной службы по аккредитации. При этом в Законе № 44-ФЗ отсутствуют основания для заключения договора с такого рода экспертной организацией как с единственным поставщиком.

4. При существующей сегодня в стране проблеме неплатежей за энергоресурсы ТСО практически невозможно соблюдать требования Закона № 44-ФЗ по 30-дневному сроку оплаты поставленных товаров, работ, услуг с момента подписания документа о приёмке работ (а для субъектов малого предпринимательства этот срок – не более 15 рабочих дней).

Дебиторская задолженность потребителей за поставленную ГУП «ТЭК СПб» тепловую энергию в течение года колеблется от 7 до 15 млрд руб. Других же источников денежных средств, кроме как платежи потребителей за тепловую энергию, у предприятия просто нет.

При этом особенности системы расчётов с исполнителями коммунальных услуг (ИКУ), сложившаяся законодательная и судебная практика, отсутствие эффективных мер и санкций в отношении должников из числа ИКУ приводят к отсутствию рычагов влияния на данную группу абонентов со стороны ТСО.

Эффективной мерой для погашения долгов ИКУ является взыскание задолженности в судебном порядке, прочие дополнительные мероприятия могут рассматриваться лишь как сопутствующие. При этом меры ограничительного характера (ограничение и прекращение подачи тепловой энергии) в отношении ИКУ применяться не могут.

С учётом изложенного, на практике с момента отпуска тепловой энергии до получения ТСО денежных средств с должников проходит от года до трёх лет.

Таким образом, предприятию приходится осуществлять свою финансово-хозяйственную деятельность в условиях острого дефицита собственных оборотных средств, наращивание объёма которого происходит ежегодно. Основным фактором, влияющим на образование дефицита собственных оборотных средств, является именно значительный объём просроченной дебиторской задолженности по причине неплатежей потребителей тепловой энергии.

До вступления в силу Закона № 44-ФЗ ГУП «ТЭК СПб» при расчётах с подрядными организациями за выполненные в рамках инвестиционной программы предприятия работы применяло отсрочку их оплаты до 180 дней. Целью применения отлагательных условий платежа было именно нивелирование кассовых разрывов предприятия, связанных с несбалансированностью оборачиваемости объёмов кредиторской и дебиторской задолженности.

Необходимо также отметить, что сокращение предельных сроков оплаты не приведёт к росту объёма расходов предприятия в целом, но ведёт к резкому увеличению объёма платёжных обязательств в следующем, 2018 г., поскольку он одновременно будет в себя включать оплату как работ, выполненных во II полугодии 2017 г. (с отсрочкой платежа 180 дней), так и работ, выполняемых в 2018 г. (со сроком оплаты 30/15 дней).

При таких обстоятельствах сокращение сроков оплаты выполненных работ в текущих условиях дефицита денежных средств неизбежно повлечёт необходимость в изменении объёмов необходимых ТСО кредитных ресурсов.

В целях решения выявленных проблем

в деятельности ТСО, мы предлагаем:

1. Дополнить текст законопроекта, находящегося в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе РФ,

и предоставить ГУП, работающим в сфере теплоснабжения, наряду с предприятиями сферы водоснабжения и водоотведения, право проведения закупок за счёт собственных (внебюджетных) средств в соответствии с нормами Закона № 223-ФЗ (законопроект о переводе ГУП, работающих в сфере водоснабжения и водопотребления, на закупки по Закону № 223-ФЗ был подготовлен по результатам состоявшегося летом 2017 г. аналогичного «круглого стола» на тему «Проблемы осуществления государственных закупок в сфере водоснабжения и водоотведения с 1 января 2017 года». – Прим. ред.).

2. В качестве альтернативного механизма решения выявленных проблем предлагаем дополнить Перечень федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан РФ, обороноспособности и безопасности государства (утв. распоряжением Правительства РФ от 31.12.2016 г. № 2931-р) региональными ГУПами, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, выведенных из-под регулирования Закона № 44-ФЗ, либо наделить субъекты Российской Федерации правом формировать подобные перечни самостоятельно.

От редакции. Помимо ГУП «ТЭК СПб» на проблемы, свидетельствующие о практической непригодности Закона о контрактной системе для обеспечения хозяйственной деятельности коммерческих и производственных предприятий в сфере теплоснабжения, указывали такие крупные теплоснабжающие компании, как: ГУП «Крымтеплокоммунэнерго», ГУП «Коммунальные системы Московской области», МП «Теплоснабжение» (г. Обнинск), МУП «Городские тепловые системы» (г. Курчатов), МУП «Вологдагортеплосеть» (г. Вологда), МУП «Тепловодстрой сервис» (Республика Алтай), МУП «Городские энергетические сети» (г. Белгородск, Амурская область), МУП «Городская теплосеть» (г. Ульяновск).

Также на это обращает внимание И.В. Переясловский в своей статье «Проблемы функционирования малой энергетики и пути их преодоления», опубликованной в НТ, № 9, 2017 г.

Поднятая в статье проблема будет вынесена на обсуждение (в качестве одной из основных тем) на XV юбилейной профессиональной конференции «Теплоснабжение-2017: функционирование в новых условиях», которая пройдёт 28-29 ноября 2017 г. в Москве.

Для её решения планируется привлечение представителей Комитета Государственной Думы РФ по энергетике, профильных министерств и ведомств.

Источник